Wprowadzenie istotnych zmian ustawowych dotyczących działających w Polsce Kościołów, w tym ewentualnego zastąpienia Funduszu Kościelnego innymi rozwiązaniami – w świetle obowiązującego prawa powinno zostać dokonane na podstawie umów zawartych wcześniej przez rząd z Kościołem katolickim oraz innymi związkami wyznaniowymi. Wynika to z zapisów Konkordatu i Konstytucji RP jak i ustaw regulujących relacje z Kościołem prawosławnym oraz innymi wyznaniami.
Zapowiedź likwidacji Funduszu
Likwidacja Funduszu Kościelnego i potrzeba zastąpienia go innymi rozwiązaniami była zapowiadana przez największe partie opozycyjne w ubiegłorocznej kampanii wyborczej. Na konferencji prasowej 9 stycznia br. Donald Tusk stwierdził, że zdaje sobie sprawę z konsekwencji prawnych wynikających z zapisów Konkordatu i Konstytucji. Poinformował, że decyzje o Funduszu Kościelnym, podobnie jak o lekcjach religii w szkołach, tam, gdzie wymagają tego przepisy, będą konsultowane ze stroną kościelną. – Od tego jest komisja wspólna – zastrzegł.
W celu opracowania konkretnych projektów premier Tusk pod koniec stycznia powołał specjalny międzyresortowy zespół ds. Funduszu Kościelnego pod przewodnictwem wicepremiera Władysława Kosiniaka-Kamysza. Po raz pierwszy zespół spotkał się 7 lutego.
W maju br. Kosiniak-Kamysz w wywiadzie dla „Gościa Niedzielnego” zapowiadał, że niedługo rozpocznie rozmowy z Kościołami nt. ewentualnych, proponowanych przez jego zespół zmian. „Dialog dotyczący przygotowanych ustaw jest bardzo ważny” – podkreślił. Zapowiadał, że rozmowy prowadzone będą także na forum Komisji Wspólnej rządu i Episkopatu, która – jak podkreślił – powinna zebrać się niebawem. Choć od tych wypowiedzi upłynęły 3 miesiące, Komisja Wspólna nie została zwołana, ani nie doszło do rozmów na temat Funduszu Kościelnego między przedstawicielami rządu z przedstawicielami Kościoła katolickiego czy któregokolwiek z Kościołów. I to pomimo, że ze strony Kościoła katolickiego propozycje takie – w sposób mniej czy bardziej formalny – padały.
Sytuacja ta tym bardziej dziwi, że 26 marca br. został powołany Zespół ds. Finansów Kościelnej Komisji Konkordatowej, na którego czele stoi prymas abp Wojciech Polak. Zaznacza, że jest gotów do rozmów, ale dotąd nie było zaproszenia ze strony rządowej.
Ostatnie spotkanie międzyresortowego zespołu odbyło się w ubiegły piątek, 16 sierpnia. Z komunikatu ogłoszonego przez Centrum Informacyjne Rządu dowiadujemy się, że niebawem zostanie powołany zespół roboczy, który „zajmie się analizą propozycji przedstawionych przez członków zespołu międzyresortowego”. Z kolei we wrześniu „Zespół ds. Funduszu Kościelnego ma przedstawić propozycje wypracowanych rozwiązań na posiedzeniu Rady Ministrów”. Można się spodziewać, że wówczas przyjęte zostaną projekty reformy Funduszu i innych zmian związanych z pomocą związkom wyznaniowym z funduszy publicznych – jakie strona rządowa przedstawi Kościołom.
Co dalej? Jaki sposób negocjacji z Kościołami zakłada polskie prawo?
Wprowadzenie zmian ustawowych dotyczących Kościoła (i innych związków wyznaniowych), w tym np. likwidacji Funduszu Kościelnego i zastąpienia go innymi rozwiązaniami – w świetle obowiązującego prawa – powinno zostać dokonane na drodze uzgodnień o charakterze konsensualnym, czyli na podstawie umów podpisanych wcześniej przez stronę kościelną i państwową. Wynika to zarówno z przepisów Konkordatu jak i Konstytucji RP.
Konstytucja RP i Konkordat
W jednym z tzw. „artykułów kościelnych”, czyli w art. 25 polskiej ustawy zasadniczej, wyrażono kilka naczelnych zasad instytucjonalnych relacji pomiędzy państwem i związkami wyznaniowymi. Ich katalog – jak podkreśla ks. prof. Piotr Stanisz z Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji KUL – obejmuje równouprawnienie Kościołów i innych związków wyznaniowych, bezstronność religijną i światopoglądowej władz publicznych, autonomię Kościołów i innych związków wyznaniowych oraz wzajemną niezależność Kościołów i państwa, współdziałanie państwa i związków wyznaniowych oraz zasadę konsensualnego regulowania ich wzajemnych relacji (innymi słowy: zasadę układowości lub bilateralności). Każda z nich powinna zostać uwzględniona w procesie podejmowania decyzji dotyczących systemu finansowania Kościoła katolickiego i innych związków wyznaniowych w Polsce.
Zasadę konsensualnego kształtowania relacji między państwem a Kościołami i związkami wyznaniowymi potwierdza art. 25 Konstytucji w ust. 4 i 5. Zgodnie z ich brzmieniem, „stosunki między Rzecząpospolitą Polską a Kościołem katolickim określają umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską i ustawy”, natomiast „stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi Kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami”.
Jeśli chodzi o tryb ustaleń, to Konstytucja odsyła do umowy ze Stolicą Apostolską, która w art. 27 stanowi, że nie uzgodnione w umowie ze Stolicą Apostolską „sprawy wymagające nowych lub dodatkowych rozwiązań będą regulowane na drodze nowych umów między układającymi się Stronami, albo uzgodnień między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencją Episkopatu Polski, upoważnioną do tego przez Stolicę Apostolską”. Dlatego w ślad za ratyfikacją Konkordatu utworzono specjalne komisje konkordatowe, kościelną i rządową, na forum których przygotowano kolejne rozwiązania ustawowe regulujące wiele interesujących obie strony kwestii jak chociażby małżeństw kościelnych ze skutkami cywilnoprawnymi (tzw. małżeństwa konkordatowe), kwestie utrzymania wyższych uczelni kościelnych oraz wydziałów teologicznych, itd.
Podpisując, a później ratyfikując Konkordat, nie rozwiązano kwestii finansowych w relacjach państwa i Kościoła, ale rzecz odesłano do dalszych prac, które miały być prowadzone we wspomnianym trybie. A konkretnie, art. 22 ust. 2 Konkordatu stwierdza, że „przyjmując za punkt wyjścia w sprawach finansowych instytucji i dóbr kościelnych oraz duchowieństwa obowiązujące ustawodawstwo polskie i przepisy kościelne, układające się Strony stworzą specjalną komisję, która zajmie się koniecznymi zmianami. Nowa regulacja uwzględni potrzeby Kościoła biorąc pod uwagę jego misję oraz dotychczasową praktykę życia kościelnego w Polsce.”
Zatem wszelkie nowe regulacje dotyczące obszaru finansowania Kościoła katolickiego winny być rozwiązywane w ramach specjalnie do tego powołanej komisji rządowo-kościelnej. Zmiany te powinny być ponadto legitymizowane przez umowę bądź porozumienie, o których mowa w art. 27. Warto zwrócić uwagę, że podobne regulacje – wymagające zgody danego Kościoła na proponowane przez rząd regulacje – zawierają ustawy dotyczące innych Kościołów i związków wyznaniowych działających na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.
Co prawda 15 kwietnia 1997 r., na dziewięć miesięcy przez ratyfikacją Konkordatu, ówczesny lewicowy rząd przyjął deklarację interpretacyjną do umowy ze Stolicą Apostolską, w której wyraził przekonanie, że w kwestiach finansowych wynika z niej jedynie obowiązek zapoznania się przez stronę państwową z opinią strony kościelnej. W pkt. 6 tej deklaracji zapisano: „Konkordat uznaje określone ustawodawstwem polskim kompetencje organów państwowych do regulowania kwestii finansowych i podatkowych kościelnych osób prawnych i fizycznych. W tym celu strona państwowa zapozna się z opinią strony kościelnej w łonie odpowiedniej Komisji, o której mowa w artykule 22 ust. 2 i 3”. Punkt ten – mający wówczas uspokoić część Sojuszu Lewicy Demokratycznej, która była przeciwna Konkordatowi – był wyrazem doraźnej gry politycznej, trudno uważać go za obowiązującą wykładnię prawa, tym bardziej, że został zniesiony przez ratyfikację aktu znacznie wyższego rzędu, jakim jest umowa międzynarodowa, ratyfikowana przez Sejm 8 stycznia 1998 r., a 25 marca 1998 r. przez prezydenta RP.
Konieczność zaistnienia wcześniejszych umów pomiędzy państwem a Kościołami wynika także z postanowień Trybunału Konstytucyjnego. Wśród zasad wynikających z art. 25 Konstytucji RP, Trybunał w wyroku z 14 grudnia 2009 r. wymienia w jasny sposób zasadę “konsensualnej regulacji stosunków między państwem a Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi”. Podobnie, w wyroku z 2 kwietnia 2003 r. Trybunał stwierdził, że “z art. 25 Konstytucji wynika dla organów władzy publicznej obowiązek poszukiwania w sferze stosunków z Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi rozwiązań prawodawczych o charakterze konsensualnym, które znajdują akceptację adresatów”, jak również, że “wymóg wcześniejszej umowy między Radą Ministrów a przedstawicielami Kościoła stosuje się również do uchwalania ustaw regulujących stosunek państwa do Kościoła katolickiego”.
Tak więc z punktu widzenia wykładni polskiego prawa, wymóg zawarcia wcześniejszej umowy z danym Kościołem lub związkiem wyznaniowym jest oczywisty i winien on poprzedzać wszelkie zmiany ustawodawcze. Tytułem przykładu warto przypomnieć, że zanim uchwalono ustawę z 13 maja 2011 r. o finansowaniu Prawosławnego Seminarium Duchownego w Warszawie z budżetu państwa, została zawarta umowa, którą w imieniu Rady Ministrów podpisał minister Jerzy Miller, ówczesny minister spraw wewnętrznych i administracji oraz abp Sawa, prawosławny metropolita warszawski i całej Polski.
Fundusz Kościelny wymaga „bilansu zamknięcia”
Ks. prof. Piotr Stanisz z KUL zwraca uwagę, że zanim dojdzie do przyjęcia ewentualnych regulacji dotyczących likwidacji Funduszu Kościelnego, powinno nastąpić jego rozliczenie.
Przypomnijmy, że Fundusz Kościelny powstał w ściśle określonych okolicznościach. Został utworzony dla złagodzenia wymowy decyzji o upaństwowieniu nieruchomości ziemskich należących do związków wyznaniowych (w tym przede wszystkim do Kościoła katolickiego), do czego doszło na mocy ustawy z 20 marca 1950 r. o przejęciu przez państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego. Przyjęto, że na Fundusz Kościelny mają się składać dochody z przejętych przez państwo kościelnych nieruchomości ziemskich, uzupełniane dotacjami państwowym. Środki te miały być następnie przekazywane Kościołowi i innym związkom wyznaniowym. W praktyce przez cały okres PRL-u Fundusz był wykorzystywany w sposób instrumentalny do realizacji polityki antykościelnej. Służył między innymi do dotowania wyznań niekatolickich, które w oczach władz miały stanowić przeciwwagę dla Kościoła katolickiego.
Dziś Fundusz – jeśli chodzi o Kościół katolicki – w 95 proc. wykorzystywany jest na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne osób duchownych, tych, które oddają się w pełni działalności duszpasterskiej lub misyjnej. Bez takiego rozwiązania np. siostry zakonne, które nie pracują na etatach, nie mogłyby liczyć na pomoc lekarza czy choćby skromną emeryturę. Z Funduszu korzystają duchowni związków wyznaniowych o uregulowanej sytuacji prawnej, których obecnie w Polsce jest 188. Jeśli chodzi o inne wyznania, to z Funduszu Kościelnego otrzymują one pieniądze na działalność społecznie użyteczną w tym na ochronę niektórych zabytków. W sumie roczna dotacja na Fundusz Kościelny wynosi obecnie 257 mln zł.
Nie zmienia to jednak faktu, że ustawa o przejęciu przez państwo dóbr martwej ręki wciąż obowiązuje. W związku z tym – zanim przyjmie się inne rozwiązania – trzeba dokonać rozliczeń związanych z dotychczasowym funkcjonowaniem Funduszu Kościelnego. Przede wszystkim zaś trzeba odpowiedzieć na pytanie, czy istnieją wciąż nieruchomości, które zostały upaństwowione na podstawie ustawy z 1950 r. i do dziś nie zostały zwrócone Kościołowi? Z badań przeprowadzonych przez ks. prof. Dariusza Walencika z Uniwersytetu Opolskiego wynika, że w roku 2012 – niezależnie od działającej przez wiele lat Komisji Majątkowej – w rękach polskiego państwa pozostaje wciąż ok. 60 tys. ha gruntów skonfiskowanych Kościołowi katolickiemu. Ks. prof. Stanisz zwraca w związku z tym uwagę, że „póki państwo pełni rolę swego rodzaju powiernika tych nieruchomości, póty musi istnieć albo Fundusz Kościelny, albo inne rozwiązanie go zastępujące”. Podkreśla, że „powstałe w przeszłości zobowiązania nie mogą być potraktowane jako niebyłe tylko dlatego, że tak dla niektórych byłoby wygodniej”.
Konkretną propozycję w tym zakresie ma prof. Paweł Borecki z Wydziału Prawa Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Jego zdaniem należałoby stworzyć osobny fundusz np. pod roboczą nazwą “Fundusz Zabytkowych Miejsc Kultu”.
Jakie są możliwe rozwiązania alternatywne?
W wielu państwach europejskich, na drodze historycznych przemian, zabierane Kościołom nieruchomości ziemskie, były zastępowane przez różnorodne systemy opodatkowania przez państwo wiernych na rzecz Kościołów, z którymi się identyfikują. W Niemczech czy Austrii są to podatki obowiązkowe, których brak uiszczenia skutkuje wykreśleniem z danego Kościoła. W Polsce taki podatek nie byłby możliwy zarówno z punktu widzenia mentalności, która nie zniesie odgórnego przymusu w tej dziedzinie, jak i z punktu widzenia polskiego prawa, które uniemożliwia istnienie obowiązkowych danin na cele religijne.
Z naszego punktu widzenia, biorąc pod uwagę specyfikę polskiej sytuacji, najbardziej inspirujące wydają się być modele oparte na tzw. asygnacie podatkowej, które są wykorzystywane w Hiszpanii, we Włoszech czy na Węgrzech.
Szczególnie warte uwagi są rozwiązania obowiązujące we Włoszech. Do dyspozycji podatników podatku dochodowego od osób fizycznych oddano tam 0,8% (otto per mille) wpływów z tej daniny, która może być przeznaczona na rzecz Kościoła katolickiego bądź jedenastu innych związków wyznaniowych, lub na nadzwyczajne działania podejmowane przez państwo w celu zwalczania głodu na świecie, usuwania skutków katastrof naturalnych, pomocy uchodźcom, zabezpieczenia dóbr kultury czy też wyposażenia budynków szkolnych w systemy antysejsmiczne i energooszczędne.
Jeśli natomiast podatnik nie zaznaczy żadnej rubryki, to ta suma i tak zostanie od niego pobrana i przeznaczona na jeden ze wspomnianych wyżej celów, w takich procentowych proporcjach w jakich wskazali ci, co oznaczyli konkretną rubrykę. Istotne jest przy tym, że państwo oddaje na te cele 0,8 % podatku od osób fizycznych. Kościół katolicki dostaje stąd ok. 80 proc. tego podatku, a reszta jest dzielona pomiędzy inne wyznania oraz wskazane cele państwowe. Dodajmy, że asygnata podatkowa na Kościoły i inne związki wyznaniowe w żaden sposób nie koliduje we Włoszech z podobnymi rozwiązaniami odnoszącymi się do organizacji pożytku publicznego. Podatnik może im przekazać 0,5% płaconego podatku, mając ponadto prawo do przekazania kolejnych 0,2% podatku na wybraną partię polityczną.
Jeśli w Polsce miałby zostać przyjęty system dobrowolnej asygnaty podatkowej, a ku temu zapewne idzie, to należałoby jakoś włączyć do tego sytemu grupy ludności, które podatku dochodowego nie płacą. A są to choćby rolnicy uiszczający podatek rolny, stanowiący istotną grupę wierzących, czy część emerytów, których dochody nie przekraczają kwoty wolnej od podatku. Bez wątpienia tak nie powinno być w przypadku asygnaty podatkowej przekazywanej na rzecz Kościołów.
Biorąc pod uwagę tę sytuację, ks. prof. Stanisz – biorąc za wzór model włoski, gdzie wypełnienie odpowiedniej rubryki w zeznaniu podatkowym jest tylko formą głosowania – proponuje dopuszczenie do udziału w nim również osób, które tego podatku nie płacą, bo np. płacą podatek rolny lub jako emeryci nie uzyskują dochodów przewyższających kwotę wolną od opodatkowania. Ekspert podkreśla, że do wyrażenia preferencji obywateli w tej sprawie wcale nie trzeba wykorzystywać deklaracji podatkowej, a można choćby stworzyć osobne narzędzie teleinformatyczne, które służyłoby temu celowi.
Za poprzednich rządów PO i PSL
Pomysł dobrowolnej asygnaty podatkowej na rzecz wybranego Kościoła lub związku wyznaniowego został już raz zaakceptowany przez Kościół katolicki jak i koalicję PO i PSL. W 2012 r. podjęte zostały rozmowy pomiędzy ówczesnym rządem a Kościołem katolickim, a także innymi związkami wyznaniowymi, dotyczące przekształcenia Funduszu Kościelnego w dobrowolny odpis podatku przekazywanego na ten cel przez wiernych. Rozmowy te rozpoczęło w ślad za expose premiera Tuska, który zapowiedział likwidację Funduszu.
Podczas spotkania Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski, 15 marca 2012 r., minister administracji cyfryzacji Michał Boni przekazał stronie kościelnej “Projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o przejęciu przez państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego oraz niektórych innych ustaw”, a w kilka dni później na jego wniosek został reaktywowany Zespół ds. Finansów Rządowej Komisji Konkordatowej. Z kolei 22 marca 2012 r. nuncjusz apostolski w Polsce ustanowił Zespół ds. Realizacji art. 22 Konkordatu Kościelnej Komisji Konkordatowej. Obie strony stanęły do rozmów. Od strony rządowej przewodniczył im min. Boni, gdyż w jego resorcie znajdował się wówczas departament ds. wyznaniowych. Dziś Departament Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych funkcjonuje w strukturach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.
3 kwietnia 2012 r., w siedzibie Sekretariatu Konferencji Episkopatu odbyło się pierwsze posiedzenie wspomnianych zespołów a jego efekcie uzyskano zgodę na: przygotowanie przez stronę rządową projektu dwustronnej umowy między Radą Ministrów a Konferencją Episkopatu działającą z upoważnienia Stolicy Apostolskiej. 26 lipca 2013 r. został przekazany do konsultacji społecznych “Projekt ustawy z dnia …. o zmianie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz niektórych innych ustaw (projekt z dnia 25 lipca 2013 r.)”. Przewidywała ona likwidację Funduszu Kościelnego i zastąpienie go dobrowolną asygnatą podatkową w wys. 5 proc. Aby jednak ustawa taka mogła zostać przesłana do Sejmu, niezbędna była zgoda na nią w formie umowy z Kościołem, a także porozumienie z innymi związkami wyznaniowymi. Umowa powinna zawierać jako załącznik uzgodniony przez obie strony projekt ustawy, który rząd miałby złożyć w parlamencie. Do realizacji tego postanowienia aż do końca ówczesnej kadencji parlamentu jednak nie doszło. Powodem był sprzeciw niektórych innych związków wyznaniowych, w tym Kościoła prawosławnego, które obawiały się, że – biorąc pod uwagę rozproszenie ich wiernych – poziom deklarowanych przez nich wpłat mógłby być zbyt niski.
Rozmowy na temat przekształcenia Funduszu Kościelnego niestety nie były kontynuowane w trakcie rządów Zjednoczonej Prawicy, choć prawdopodobnie mogłyby się zakończyć rozwiązaniem satysfakcjonującym wszystkie strony.